Strafzaken

Strafrechtelijke aansprakelijkheid gemeente

Kan een gemeente worden veroordeeld wegens dood door schuld van een motorrijdster en haar passagier als de weg slecht is onderhouden? Die vraag legde advocaat-generaal Machielse in een beroep in cassatie in het belang der wet voor aan de Hoge Raad.

De zaak ging over een fataal ongeval op 31 maart 2009 in Maarssen. De bestuurster van de motor had de macht over het stuur verloren op een door vergroeiing van boomwortels gevaarlijke weg. Voorafgaand aan het ongeval was meermalen geklaagd over het slechte wegdek. Het Openbaar Ministerie vervolgde de gemeente Stichtse Vecht, waar Maarssen onder valt, wegens dood door schuld omdat de gemeente zou hebben nagelaten voldoende onderhoud te plegen aan de weg en ook geen verkeersmaatregelen had getroffen. De rechtbank kwam tot een veroordeling van de gemeente.

Artikel 51 Wetboek van Strafrecht (Sr) maakt de vervolging van rechtspersonen mogelijk. In dat artikel is geen uitzondering gemaakt voor publiekrechtelijke rechtspersonen. Decentrale overheden kunnen dus in beginsel worden vervolgd, maar in het zogenoemde Pikmeer II-arrest (HR 6 januari 1998, ECLI:NL:HR:1998:AA9342) heeft de Hoge Raad maatstaven neergelegd om te bepalen onder welke omstandigheden openbare lichamen toch strafrechtelijke immuniteit genieten en dus niet strafrechtelijk vervolgd kunnen worden. Dat is het geval ‘als de betreffende gedraging naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak’. Daarbij is onder meer te denken aan het verlenen van vergunningen of het handhaven van regelgeving. In dat soort gevallen wordt het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk verklaard in de vervolging van een gemeente en ook in de vervolging van een gemeente­ambtenaar voor zover deze wordt beschouwd als feitelijk leidinggever aan het handelen van die gemeente.

De vraag deed zich voor hoe dit systeem zich verhoudt met het EHRM-arrest van 30 november 2004 (Öneryildiz t. Turkije) dat leert dat strafrechtelijk onderzoek en bestraffing van verantwoordelijke bestuurders op voet van artikel 2 EVRM (recht op leven) onder omstandigheden rechtens verplicht kan zijn. In 2005 is onder meer met een beroep op dat arrest een initiatiefwetsvoorstel ingediend om de strafrechtelijke immuniteit voor publiekrechtelijke rechtspersonen en ambtenaren gedeeltelijk op te heffen. Een jarenlange discussie volgde, maar uiteindelijk verwierp de Eerste Kamer het voorstel.

In de uitspraak in kwestie (HR 20 februari 2018, ECLI:NL:HR:2018:236) bevestigt de Hoge Raad het toetsingskader van het Pikmeer II-arrest. Toepassing daarvan betekent dat immuniteit bestaat ten aanzien van het nalaten van het nemen van verkeersmaatregelen door de gemeente. Een lokale snelheidsbeperking, wegafzetting of plaatsing van waarschuwings­borden, dient krachtens een verkeersbesluit van een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 18.1 (oud) Wegenverkeerswet (WVW) 1994 te geschieden, terwijl het anderen dan degenen die daartoe bevoegd zijn verboden is op, langs of boven de wegen verkeerstekens aan te brengen of te verwijderen. In zoverre is vervolging niet mogelijk.

Maar voor zover de ten laste gelegde gedragingen zien op het nalaten van het plegen van onderhoud aan de weg, is vervolging wel mogelijk. De op grond van artikel 16 Wegenwet op de gemeente rustende zorgplicht met betrekking tot het wegbeheer betekent immers niet dat het feitelijke onderhoud van de wegen – en daarmee ook nalaten van het plegen van dit onderhoud – naar zijn aard en gelet op het wettelijk systeem niet door anderen dan bestuursfunctionarissen in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak kan worden verricht.

Strafrechtelijke aansprakelijkheid van een gemeente is dus mogelijk wanneer het gaat om strafbare feiten die het gevolg zijn van niet naleving van de zorgplicht tot wegonderhoud. Het arrest toont aan dat de keuze van de wetgever om (vooralsnog) geen wettelijke ingreep te doen in de bestaande door de jurisprudentie bepaalde lijn in nogal wat zaken als deze, niet in de weg staat aan strafrechtelijk optreden tegen bestuurders die verantwoordelijk zijn voor de dood van anderen.